г. Шумерля Чувашской Республики
Реформа местного самоуправления
Карта Чувашии и в целом всей России существенно изменится с 1 января 2006 года. Благодаря реформе местного самоуправления власть станет гораздо ближе к народу.
Уроки истории
Местное самоуправление в России имеет глубокие корни. Стоит вспомнить земства царских времен, появившиеся в 1864 году, и серьезные полномочия сельских старост. В советские времена наступила эпоха безвременья: система имела вроде бы демократический фасад («вся власть народу»), но тоталитарное содержание. Второе рождение произошло в июле 1991 года, когда в России приняли закон о местном самоуправлении. Осенью того же года появляется аналогичный закон в Чувашии, которая первой в Российской Федерации, 8 и 22 декабря, провела выборы глав местных администраций и депутатов всех уровней, от сельского до районного и городского. К осени 1996 года принимаются уставы 26 муниципальных образований, а в декабре снова прошли выборы – на этот раз глав самоуправлений районов и городов. Такие же выборы состоялись в январе 2001 года.
Итоги выборов 1996-го и 2001-го годов показывают, что нынешняя система формирования местной власти имеет свои плюсы и минусы. «Мы получили сильного главу, – таково мнение заместителя Руководителя Администрации Президента ЧР – начальника Управления по работе с органами государственной власти и местного самоуправления Василия Максимова. – Он, во-первых, всенародно избранный. Во-вторых, под его началом находятся и исполнительная, и представительная ветви власти, то есть получилось единоначалие в хорошем смысле этого слова. В-третьих, в республике удалось в течение десяти последних лет сохранять сильную вертикаль власти, хотя нам навязывали принцип «матрешки», когда сельский уровень власти – одно, районный – другое».
Но плюсы порождают и свои минусы, в том числе благодаря субъективным факторам. Кое-где сильный глава превратился в необузданного. Благодатная почва к тому есть: Конституция отделила органы местного самоуправления от государственной власти, что привело к потере контроля над главой. И хотя законодательство говорит о подотчетности руководителя местной власти перед народом, эта норма остается лишь декларацией, ибо реально действующих механизмов народного контроля на сегодняшний день нет. В итоге не справляющийся со своими функциями глава может спокойно досидеть свой срок, ссылаясь на всенародную поддержку (что кое-где и наблюдается). Но не зря говорится, что от любви избирателей до ненависти –один шаг. Люди купились на слова и разочаровались – обещания оказались пустыми, за ними не последовали конкретные дела. В итоге уже спустя год после выборов 2001-го начались проблемы с главами. Урмары, Козловка, Батырево, Алатырь, Чебоксары, Новочебоксарск, Канаш – в этих муниципальных образованиях теперь уже бывшие главы самоуправлений вынуждены были покинуть служебные кабинеты. Есть определенные проблемы с нынешним «хозяином» Аликовской территории. Плачевно: более трети муниципальных образований республики оказались в кризисной ситуации. Так было и так есть. А как будет?
Власть разделится надвое
Сегодня глава един в двух лицах. Он руководит представительной властью (глава самоуправления) и исполнительной (глава администрации). Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» с 1 января 2006 года разделяет единую должность на две: глава муниципального образования и глава местной администрации. Первая должность, по сути, спикерская, является выборной. Глава муниципалитета будет избираться двумя путями: либо на всеобщих муниципальных выборах, либо из состава уже избранного представительного органа – Собрания депутатов. В нашей республике скорее всего повсеместно сработает второй вариант, ибо уроки прошлого слишком свежи и печальны. А депутатский корпус достаточно серьезный. Глава местной администрации становится наемным работником, который принимается на конкурсной основе по контракту. Таким образом, глава муниципального образования вместе с депутатским корпусом определяет стратегию развития территории, утверждая бюджет, принимая программы развития. А глава местной администрации наполняет стратегию тактическим содержанием, являясь главным распорядителем финансовых средств или, говоря современным языком, топ-менеджером. И он полностью подконтролен депутатскому корпусу, возглавляемому главой муниципального образования. Законодатель предусмотрел и механизм контроля, введя понятие «контрольный орган муниципального образования», - это может быть и контрольно-счетная палата, и ревизионная комиссия, и нечто другое. Дело не в названии, а в сути: вместо абстрактной подотчетности народу появляется реальный механизм контроля. Причем за выявленные финансовые или какие-то другие, естественно, не мелочные нарушения, контракт с главой администрации может быть расторгнут в любой момент.
Но есть одна закавыка, которая может обернуться серьезными проблемами. Василий Максимов, возглавляющий республиканскую рабочую группу по реформированию местного самоуправления, вспоминает 1991-1993 годы. Тогда, до исчезновения советов, этот вариант обкатывался в жизни. В то время на районном уровне были председатель совета народных депутатов и глава администрации. Опыт оказался неудачным: председатели советов не нашли себя, вся полнота власти была у главы. По причине нечеткого распределения обязанностей между ними возникали стычки, верх брал не только горластый, но и работающий глава администрации. В итоге роль председателя совета была сведена на нет, в ряде районов не могли избрать «спикера» из-за отсутствия желающих быть на побегушках у главы. Если спроецировать тот опыт на 2006 год и далее, то возникают определенные опасения, что между главами муниципалитета и администрации начнется соревнование по выявлению, кто из них самый первый, самый главный. Впрочем, по частным случаям конфликтных ситуаций не стоит судить о системе в целом. Она задумана весьма гармоничной: разделение власти на законодательную и исполнительную, реальный механизм контроля, действенная защита от самоуправства зарвавшихся «князьков».
Парламенты большие и маленькие
Реформа 2006 года значительно поднимает роль и значение депутатского корпуса. Депутаты из своей среды избирают главу самоуправления, назначают главу администрации. Причем этот принцип разделения глав и парламент-ского верховенства распространяется не только на районный уровень, но и ниже. В результате реформы появятся сельские поселения со своими главами и парламентами. В законе говорится о двух критериях образования сельских поселений на основе одного или нескольких населенных пунктов – численность населения более 1 тыс. человек и более 3 тыс. человек. Если учесть, что последняя цифра ориентирована на территории с высокой плотностью населения, то в перечень с планкой «3 тыс.», утвержденный постановлением правительства РФ, наверняка войдет Чувашия. В этом случае, по прикидкам рабочей группы, возможно создание 152 муниципальных, в том числе городских, образований, из которых 8 будут иметь численность населения более 10 тыс. человек, 13 – от 5 до 10 тыс., 110 – от 3 до 5 тыс. человек. Причем в 50 образованиях окажется 10 населенных пунктов, в 44 – от 10 до 15 и в 40 – от 15 до 37 (!). Такая ситуация, убеждены в рабочей группе, ни к чему хорошему не приведет, о чем наглядно свидетельствует советский опыт укрупнения колхозов. Более половины муниципальных образований окажутся практически неуправляемыми. Такой расклад, скорее всего, приведет к вымиранию очень многих деревень и сел, жизнь оттуда уйдет. Поэтому в рабочей группе более склоняются к критерию 1 тыс. жителей. Тогда на карте Чувашии должно появиться 284 муниципальных образования, в состав которых войдет различное количество населенных пунктов: в 112 образованиях – до 5, в 125 – от 5 до 9, в 38 – от 10 до 15 и в 9 – от 15 до 19 населенных пунктов. Это обеспечит максимальную доступность местной власти, приблизит ее к народу.
Какое число образований в итоге появится в Чувашии – говорить пока рано. Ясно одно – от 152 до 284. Именно в этом диапазоне будет в республике парламентов, глав муниципальных образований и глав местных администраций. Формула формирования парламентов, установленная законом, такова. Не менее:
7 человек - при численности населения менее 1000 человек;
10 человек - при численности населения от 1000 до 10000 человек;
15 человек - при численности населения от 10000 до 30000 человек;
20 человек - при численности населения от 30000 до 100000 человек;
25 человек - при численности населения от 100000 до 500000 человек;
35 человек - при численности населения свыше 500000 человек.
При пороге 1 тыс. жителей в республике будет 3300 депутатов разного уровня. И это минимальная численность, ибо закон, говоря о минимуме, не ограничивает максимальное их число. Причем некоторые отстаивают большую численность депутатского корпуса. Так, председатель регионального отделения «Российской партии труда» Константин Ильин ратует за то, чтобы на уровне сельских поселений было от 25 народных избранников, в городах – до 200. Мол, это обеспечит компетентность и предотвратит коррупцию. Но ровно такое количество депутатов уже было в Чувашии и по всей стране. И это имело свои изъяны. При том весьма крупные.
Избираться депутаты и главы местных образований будут на 5 лет. Преимуществ в этом немало: чересчур частые выборы останутся в прошлом, сэкономятся бюджетные средства, реже станет появляться агитационная грязь. Но есть и гипотетический минус. Василий Максимов опасается, что через 2-3 года может проявиться депутатская пассивность. В 1992 году в республике насчитывалось 10 тыс. депутатов разного уровня. В тот год из-за отсутствия кворума было сорвано 800 (!) сессий разного уровня.
Наконец, обилие сельских парламентов обострит кадровую проблему. Для эффективного функционирования местной власти понадобятся управленцы достаточно высокой квалификации. Закроется ли эта брешь, если сегодня зачастую невозможно найти нормального председателя СХПК? Наверное, на первых порах желающие поуправлять найдутся. Тем более что поначалу голова финансовыми поступлениями не будет занята – из вышестоящих бюджетов станут поступать дотации. Однако цель реформы – поселение должно стать самодостаточным, то есть расходы и собственные доходы должны быть сбалансированы. И вот тогда к бездеятельной местной власти возникнут серьезные вопросы… Соответствующе убавится и число рвущихся к власти, в которой все-таки надо работать, «пахать» на благо своего муниципального образования и его жителей.
Вместо многоточия
Реформа местного самоуправления порождает много вопросов. И по формированию депутатского корпуса районного уровня. И по бюджетным проблемам в сельских поселениях, в которых сельхозпредприятия – банкроты. И по предстоящему разделению имущества и полномочий между различными уровнями власти. Сейчас в недрах Администрации Президента Чувашской Республики и ряда министерств - государственная власть субъектов России обеспечивает ход реформы местного самоуправления – идет активная работа по выработке нормативно-правовой базы для ее динамичного продвижения. Но на некоторые вопросы есть несколько вариантов ответов. Определиться и выбрать главный, единственно полезный, поможет “круглый стол” с участием причастных к реформе депутатов Государственной Думы РФ, который пройдет в Чебоксарах 21 мая этого года. Так что продолжение темы обязательно последует.